Spór o otwarte fundusze emerytalne tylko pozornie jest sporem o wysokość składki przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych i Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Tak naprawdę jest to spór o przyszłość Polski i sposób uprawiania polityki w Polsce. Spór o to czy ważne są pozory, czy długofalowa wizja i realne pieniądze. Spór ten pokazuje też charakterystyczny problem polskiej debaty publicznej – pomieszanie argumentów ad rem i ad personam oraz postrzeganie wszystkiego w kryteriach politycznych. W efekcie zamiast realnej debaty mamy trochę teatr, z góry rozpisanymi rolami. Do tego przedmiot dyskusji – otwarte fundusze emerytalne  swoim sposobem działania dostarczają argumentów ich przeciwnikom.

Ale po kolei.

Fakty.

W latach 1997-1999 Polska przygotowała i przeprowadziła reformę emerytalną zakładającą zastąpienie systemu zdefiniowanego świadczenia finansowanego z bieżących wpływów (tzw. system repartycyjny albo Pay As You Go – PAYG), systemem zdefiniowanej składki opartego zarówno o część repartycyjną jak i kapitałową. Oba te elementy miały stworzyć nowy system zabezpieczenia społecznego, realizującego konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Ich uzupełnieniem, ale nie stanowiącym już elementu systemu zabezpieczenia społecznego były pracownicze programy emerytalne, w roku 2004 uzupełnione także o indywidualne konta emerytalne.

Reforma emerytalna była koniecznością – w efekcie starzenia się społeczeństwa, mniejszej dzietności i zmiany proporcji między pracującymi a pobierającymi świadczenia stary system był nie do utrzymania. Nie pomogło mu także wykorzystywanie systemu rentowego i emerytalnego do ułatwienia restrukturyzacji rynku pracy związanej z przejściem z komunizmu do gospodarki rynkowej (wcześniejsze emerytury, system rentowy).

Polska reforma emerytalna, ograniczająca poziom świadczeń oraz podnosząca faktyczny wiek przejścia na emeryturę (docelowa likwidacja przywilejów emerytalnych) była ewenementem na skalę światową – bo związku zawodowe zamiast protestować jak w innych krajach, z poczucia odpowiedzialności za przyszłość kraju i pracujących – poparły ją. W pracach nad nią istniał nawet początkowo ponadpartyjny konsensus – reforma zaczęta przez rząd SLD-PSL była kontynuowana przez rząd AWS-US, jako jedna z czterech reform tego rządu.

Niestety nie zdołano wykorzystać sprzyjającego klimatu i nie uchwalono wówczas wszystkich regulacji niezbędnych dla pełnego funkcjonowania reformy: zabrakło ustawy o zakładach emerytalnych, regulującej wypłatę z części kapitałowej oraz ustawy o emeryturach pomostowych, likwidującej przywileje emerytalne. Nie dostosowano także systemu rentowego do nowego kształtu systemu emerytalnego.

Po powrocie do władzy SLD-PSL rozpoczął się stopniowy demontaż reformy emerytalnej – wyłączono z niej służby mundurowe, prokuratorom zapewniono system zaopatrzeniowy, przedłużono obowiązywanie przywilejów emerytalnych, ze względu na brak ustawy o emeryturach pomostowych, obniżono także część składki trafiającej do Funduszu Rezerwy Demograficznej, który miał stanowić rezerwę na przyszłość, gdy sytuacja demograficzna ulegnie pogorszeniu (jest to jedyna część składki trafiającej do FUS, która rzeczywiście jest inwestowana przez ZUS, a nie przeznaczana na wypłatę bieżących świadczeń). Zdecydowano również, że zaległa składka do OFE (efekt kłopotów ZUS z identyfikacją składek w początkowym okresie reformy emerytalnej) nie będzie przekazywana w gotówce, lecz w postaci obligacji SP. W efekcie tych zaniedbań pod koniec kadencji, po protestach górników pod sejmem w superekspresowym tempie uchwalono ustawę wyłączającą z reformy górników.

W trakcie rządów SLD-PSL Polska przystąpiła także do Unii Europejskiej. Jedną z istotnych spraw spornych w negocjacjach przedakcesyjnych była kwestia klasyfikacji OFE i podlegania ich aktywów zasadzie swobody przepływu kapitału. Polska ostatecznie wynegocjowała, że jedyne dostosowanie w zakresie swobody przepływu kapitału w odniesieniu do funduszy emerytalnych ma dotyczyć wyłącznie pracowniczych funduszy emerytalnych. Mimo to tuż przed przystąpieniem Polski do UE, 2 marca 2004 r. Eurostat dokonał interpretacji unijnych zasad statystycznych ESA95, odmawiając uznania systemów o zdefiniowanej składce za element systemu zabezpieczenia społecznego. A to prowadzi do istotnych konsekwencji – przy takiej interpretacji obligacje SP posiadane przez OFE nie są odliczane od zadłużenia, a transfery do OFE są transferami poza system zabezpieczenia społecznego, zwiększają więc deficyt wg metodologii UE.

Starania Polski by zmienić tę interpretację spełzły na niczym, jedynie uzyskaliśmy tzw. okres przejściowy dotyczący liczenia poziomu deficytu, który już upłynął.

Rząd PO-PSL zdołał uchwalić ustawę o emeryturach pomostowych, ograniczyć poziom opłaty pobieranej od składki przez OFE (i trochę namieszać w odniesieniu do opłaty za zarządzanie), wprowadzić okresową emeryturę kapitałową dla kobiet w wieku 60-65 lat. Podjął też próbę uchwalenie niekorzystnej dla ubezpieczonych regulacji dotyczącej dożywotnich emerytur kapitałowych, na szczęście skutecznie zawetowanej przez Prezydenta Lecha Kaczyńskiego.

Po czym kolejni ministrowie rządu PO- PSL zaczęli zgłaszać pomysły jak system zdemontować (zwiększenie ryzyka inwestycyjnego ponoszonego przez OFE, zwiększenie opłat pobieranych z aktywów OFE, zawieszenie lub ograniczenie składki trafiającej do OFE, utworzenie funduszy agresywnych, zniesienie obowiązkowości OFE).

Prac nad wypłatą dożywotnich emerytur kapitałowych nie podjęto.

OFE zaś zamiast konkurować ze sobą wynikami inwestycyjnymi i poziomem skoncentrowały się na tzw. konsolidacji, czyli dalszym ograniczaniu konkurencji poprzez zmniejszenie liczby podmiotów obecnych na rynku, obronie poziomu opłat i lobbingu za zwiększeniem poziomu ryzyka inwestycyjnego (inwestycje zagraniczne, inwestycje w instrumenty pochodne) oraz za podwyższeniem pobieranych przez nie opłat.

Obecne propozycje

W efekcie trwającego kilkanaście miesięcy zamieszania, ogłoszono zamiar ograniczenia transferów składki do OFE i utworzenia dodatkowych subkont w ZUS, które rzekomo miałyby być częścią systemu kapitałowego, mimo, że zapisane na nich składki byłyby przeznaczone na wypłatę bieżących świadczeń. Rząd nie wskazał, jak sfinansować większą emeryturę z części repartycyjnej (wskutek zmiany proporcji między częścią repartycyjną a kapitałową) w pogarszającej się sytuacji demograficznej.

Dlaczego, bo rząd ma problem w roku wyborczym – jak nie przekroczyć poziomu 55% zadłużenia w stosunku do PKB, bo wtedy musiałby rzeczywiście zreformować finanse publiczne.

Debata

Na gruncie tych propozycji rozgorzała bardzo interesująca debata. W sukurs rządowi przyszli „eksperci” zarzucający systemowi kapitałowemu zarzucenie zasady solidaryzmu społecznego, gromiący, ze obrona obecnego kształtu systemu emerytalnego to przeciwstawianie  młodych weteranom pracy i zamach na emerytury tych ostatnich. Z drugiej strony inni „eksperci” zaczęli proponować wprowadzenie minimalnego poziomu zaangażowania w akcje, drakońskie oszczędności czy zawieszenie przekazywania składki do OFE, z gwarancją jej przywrócenia po krótkim okresie.

Tyle, że w debacie tej praktycznie brak kwestii podstawowej – dyskusji o przyszłości Polski w pogarszającej się sytuacji demograficznej Polski, pogłębionej przez drenaż najaktywniejszych wyjeżdżających za pracą do kolejnych krajów UE znoszących ograniczenia w dostępie do rynku pracy…

Paweł Pelc

radca prawny – Kancelaria Radcy Prawnego Pawła Pelca

Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE

1 marca 2011 r.